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extrait Compte rendu analytique Séance 20 février 2002-

site web Assemblée Nationale

COOPÉRATION avec la cour pénale internationale

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la coopération avec la Cour pénale internationale.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - C’est avec une certaine émotion que nous examinons ce matin la proposition de loi adoptée mardi dernier par le Sénat, relative à la coopération avec la Cour pénale internationale, puisque se tient en ce moment même à La Haye le procès de Slobodan Milosevic. Hasard du calendrier sans doute, mais je ne puis ici m’empêcher de songer à Robert Badinter soulignant au Sénat qu’il y a dix ans, cette perspective ne suscitait qu’un scepticisme poli et qu’un pas décisif a donc été franchi. 

De contenu assez technique, cette proposition de loi est de toute première importance. En marquant la volonté de notre pays de donner à la Cour les moyens concrets de son fonctionnement, elle concrétise les engagements pris par la France en signant le Statut de la Cour dès juillet 1998 et en le ratifiant, après révision de la Constitution, en juin 2000. 

Contrairement à celle des tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, et avant eux, des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo, la compétence de la Cour n’est pas limitée aux crimes commis au cours d’un conflit, dans une région du monde ou pour une période donnée. 

Pour la première fois dans l’histoire, une cour de justice permanente aura à connaître des crimes les plus graves : crimes de guerre, génocides, crimes contre l’humanité, crimes d’agression. Ainsi sera-t-on assuré de trouver dans tous les cas, un juge pour ces crimes et les plus grands criminels, qui menacent la paix et la sécurité, ne pourront plus continuer à prétendre à l’impunité. Et c’est précisément en raison de la gravité des infractions visées par le Statut qu’il appartient aux Etats de ne pas faire écran entre l’ordre juridique international et l’individu responsable de tels actes.

La compétence de la Cour repose sur l’engagement des Etats parties au Statut à coopérer avec elle. La qualité de cette coopération sera d’autant plus essentielle qu’en vertu du principe de complémentarité posé par le Statut, il s’agira de pallier l’éventuelle carence des Etats. La Cour sera le recours ultime, la dernière voie pour que les victimes puissent être entendues et leur préjudice réparé, si tant est qu’il puisse l’être.

Le Statut de Rome a été signé par 139 Etats, soit une grande majorité des pays, hélas, pas tous. Certains, dont le poids et l’influence sont pourtant déterminants, refusent encore de signer le Statut. Gageons que la mise en place effective de la Cour, et la volonté des Etats qui auront ratifié le traité de coopérer activement avec elle, démontreront par les faits que la justice internationale est un élément déterminant de la paix dans le monde et que tous les Etats y ont intérêt.

Cette idée gagne chaque jour du terrain. Alors que les ratifications avaient débuté lentement et avec difficulté, un mouvement s’est créé en faveur de la Cour. Le rythme des ratifications s’est sensiblement accéléré : on en compte aujourd’hui 52 sur les 60 nécessaires à l’entrée en vigueur du Satut, si bien que l’on peut raisonnablement estimer que la Cour entrera en fonction dès l’année prochaine.

La mise en place de la coopération avec la Cour est donc urgente. Elle constitue l’objet de cette proposition de loi. C’est la même urgence qui justifie que nous procédions en deux temps : aujourd’hui la mise en place des modes de coopération ; demain, l’adaptation de notre droit pénal au fond.

Nombreux sont ceux qui, en France, ont soutenu cet élan pour la création de la Cour. Sur tous les bancs de l’Assemblée, bien sûr, mais aussi parmi les associations qui ont constitué la " coalition française pour la CPI " – de toutes les coalitions dans le monde, la plus nombreuse et la plus active. Beaucoup auraient souhaité que nous menions de front l’adaptation des procédures et celle de notre droit au fond. C’est pourtant la voie de la sagesse qui a été choisie en séparant ces deux étapes. L’adaptation du droit au fond représente un travail long et difficile. Si nous avions attendu qu’il soit achevé, nous aurions pris le risque de laisser se créer un vide juridique au moment de la mise en place de la Cour, ce qui n’était pas imaginable. La France a été parmi les premières à signer et à ratifier le Statut. Elle doit tenir son rang et être prête à coopérer dès le début.

Ce premier volet de la démarche constitue un premier pas. Le titre de la proposition de loi indique d’ailleurs clairement la volonté d’avancer en deux temps, puisqu’il y est question de " coopération avec la Cour pénale internationale " et non d’adaptation au Statut.

Cela ne signifie en rien que le Gouvernement se désintéresserait de l’adaptation de notre droit au fond ou le repousserait aux calendes grecques. Je tiens au contraire à préciser que les services de la Chancellerie ont largement engagé la rédaction de ce second texte visant à adapter le code pénal mais aussi le code de justice militaire. Ce travail conduira au débat approfondi que vous appelez de vos vœux, Monsieur le rapporteur, sur les crimes de guerre. C’est aussi à l’occasion de ce second texte que sera discutée la question de la compétence universelle. La création de la Cour vise en effet à ce qu’il ne puisse plus y avoir d’impunité. Les Etats auront une obligation vis-à-vis de la communauté internationale, mais aussi de leur propre population, car le droit interne doit permettre aux victimes d’obtenir réparation.

Une des questions que soulève la coopération avec la Cour pénale internationale est celle de son articulation avec les obligations résultant du droit international, vis-à-vis des Etats n’ayant pas ratifié le Statut de Rome. 

À ce sujet, la Cour internationale de justice a rendu le 14 février 2002 un arrêt qui fera date en matière d’immunités. La République démocratique du Congo et la Belgique s’opposaient sur la licité d’un mandat d’arrêt international lancé en 2000 par un magistrat belge contre le ministre des affaires étrangères du Congo alors en fonctions, à la suite d’une inculpation, notamment du chef de crimes contre l’humanité. La Cour internationale de justice a rappelé que les immunités reconnues aux ministres des affaires étrangères par le droit international coutumier, implique que pendant toute la durée de leur charge, ils bénéficient d’une immunité de juridiction pénale et d’une inviolabilité totale à l’étranger. En conséquence, un ministre des affaires étrangères en exercice, mais aussi bien un chef d’Etat ou un Premier ministre, ressortissant d’un Etat n’ayant pas ratifié le statut, pourrait opposer son immunité à un Etat étranger, comme à la Cour pénale internationale, désireux de le juger. On mesure là à quel point la coopération des Etats sera indispensable à une entrée en vigueur effective du Statut de Rome, puisque dans le cas de figure évoqué, seule une levée de l’immunité par l’Etat ou une compétence conférée à la Cour pénale internationale permettra de poursuivre les personnes.

Concernant la proposition de loi elle-même, elle s’inspire en grande partie des lois de 1995 et 1996 qui ont adapté notre législation au statut des tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, sous réserve naturellement des particularités de la Cour.

Pour ce qui est de l’exécution des peines d’emprisonnement, le texte anticipe sur les dispositions qui devraient être également adoptées pour le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie à la suite de l’accord signé le 25 février 2000 pour l’exécution en France des peines prononcées par le TPI. Quant aux mesures de réparation en faveur des victimes, elles constituent une nouveauté par rapport aux lois de 1995 et 1996 puisque les tribunaux pénaux internationaux n’ont pas, contrairement à la Cour, compétence pour les indemniser.

Le Statut de la Cour constitue une avancée majeure pour le droit des victimes. Non seulement celles-ci pourront participer au procès, mais elles pourront également solliciter une indemnisation auprès de la Cour. Cette conquête est le résultat d’une bataille constante de la France, tout au long des négociations, pour faire reconnaître la victime comme une partie au procès, disposant de surcroît de droits. De victime, voire de témoin, celle-ci devient acteur à part entière du procès.

Avec cette loi, la France tiendra ses engagements de coopération avec la Cour pénale internationale. Elle sera prête à temps et pourra ainsi jouer dans les premiers pas de la Cour un rôle aussi actif que lors de sa conception. Beaucoup restera néanmoins à faire pour adapter notre droit pénal au fond et réviser certaines positions actuelles qui posent problème. Mais je tiens ici à remercier tous ceux, en particulier ici sur tous les bancs, qui ont œuvré avec le Gouvernement pour que la France joue un rôle moteur dans la mise en place de la Cour. Mes remerciements vont aussi bien sûr à Robert Badinter qui a su porter à temps ce texte devant le Sénat (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Alain Vidalies, rapporteur de la commission des lois - Le 17 juillet 1998 à Rome, 120 Etats adoptaient le Statut de la Cour pénale internationale. La France avait joué un rôle déterminant dans les négociations visant à instituer cette juridiction internationale permanente chargée de juger les auteurs de génocides, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Dès le 18 juillet, la France devenait l’un des premiers Etats signataires de ce Statut. 

Le 22 janvier 1999, le Conseil constitutionnel jugeait que la ratification du Statut exigeait une révision préalable de la Constitution, laquelle fut obtenue du Congrès le 28 juin 1999, un nouvel article 53-2 de la Constitution reconnaissant la Cour pénale internationale. La loi autorisant la ratification de la convention portant statut de la Cour fut, quant à elle, promulguée le 30 mars 2000. La Cour entrera en vigueur quand soixante Etats auront ratifié le traité de Rome. Au 13 février 2002, cinquante-deux Etats ont déjà procédé à cette ratification, ce qui laisse augurer d’une mise en place effective de la Cour très prochainement.

Le bon fonctionnement de cette nouvelle juridiction internationale suppose que les Etats adaptent leur droit interne, notamment afin de pouvoir répondre à ses demandes. Tel est l’objet de la présente proposition de loi de M. Badinter, adoptée par le Sénat le 12 février dernier sur rapport de M. Gélard. Celle-ci ne traite que des questions de procédure et s’inspire assez largement des procédures mises en place pour les tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda. Ainsi traite-t-elle des procédures d’entraide judiciaire, des conditions d’arrestation et de remise des criminels, de l’exécution des peines et des mesures de réparation. Aucune de ces dispositions techniques n’appelle d’observation particulière. Ayant été associé en amont aux travaux conduits par M. Badinter et le rapporteur de la commission des lois du Sénat, je vous propose donc d’adopter sans modification cette proposition de loi afin de ne prendre nul retard. 

Mais si ce texte est à l’évidence indispensable, il n’est pas suffisant dans la mesure où il ne traite pas de l’adaptation de notre droit pénal au fond. Le Statut ne fait certes pas obligation aux Etats parties d’harmoniser leur définition des crimes relevant de la compétence de la Cour avec celle du Statut. Mais le principe même de complémentarité, disposition-clé du Statut, exige cette harmonisation. 

Or, la définition des crimes contre l’humanité donnée à l’article 212-1 de notre actuel code pénal est plus restrictive que celle figurant à l’article 7 du Statut. Mais c’est surtout la définition des crimes de guerre qui exigera un travail approfondi. Notre code pénal en effet ne reconnaît pas les crimes de guerre en tant que tels. Il permet certes de réprimer des actes individuels isolés, sans prendre en compte toutefois le contexte dans lequel ils ont été commis. De plus, la France est le seul pays signataire à avoir invoqué l’article 124 qui permet d’exclure la compétence de la Cour pour les crimes de guerre pendant sept ans. Présenté au départ comme une initiative française ayant permis d’obtenir l’adhésion de certains pays au Statut de la Cour, l’article 124 se révèle aujourd’hui comme une sorte de préalable posé par la France à son usage exclusif. 

En 1999, je m’étais opposé à cette disposition. Je souhaite donc que dès le début de la prochaine législature nous adaptions notre code pénal en définissant les crimes de guerre et que la France renonce à l’exception qu’instaure l’article 124. Il conviendra également d’aborder alors la question de la compétence universelle pour permettre à nos juridictions de poursuivre les auteurs de crimes présents sur notre territoire quels que soient le lieu de l’infraction et la nationalité de son auteur et de la victime. Ce serait généraliser un principe déjà reconnu en ce qui concerne les crimes dont traitent les tribunaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda.

Sur ces sujets, j’ai bien noté, Madame la ministre, vos engagements. Dès le colloque de septembre dernier, vous appeliez à une véritable coopération internationale en soulignant que les incriminations figurant dans le statut de la cour pénale internationale demandaient une modification de notre droit interne. Nous savons donc bien que le travail n’est pas achevé. À l’heure où de grands pays, à commencer par les Etats-Unis, n’envisagent la justice internationale que comme celle des vainqueurs et refusent une cour pénale internationale permanente pour les crimes les plus graves, je tiens à saluer le travail des organisations non gouvernementales qui militent depuis si longtemps pour sa création. C’est l’honneur de la France de s’être engagée dès le début dans ce sens, et, en adoptant ce texte, de permettre à la Cour pénale internationale de fonctionner effectivement dès sa création (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Gilbert Gantier - Le groupe DL a toujours souhaité qu’une Cour pénale internationale se mette en place le plus rapidement possible, et votera donc cette proposition. Alain Madelin et l’ensemble du groupe en avaient d’ailleurs déposé une allant dans le même sens en décembre 1998.

Contrairement à certaines prédictions de mauvaise augure, les choses ont avancé rapidement, et il y a bon espoir que, d’ici l’été, 60 Etats aient ratifié la convention internationale. Il fallait donc que nous soyons prêts à travailler avec la Cour dès son installation. C’est ce que va nous permettre cette proposition, même si ses dispositions ne sont pas encore suffisantes. En effet, il nous faudra modifier certaines incriminations de notre droit pénal pour tenir compte des définitions retenues par le statut de la Cour, s’agissant des crimes de guerre par exemple.

La France a ratifié le traité de Rome le 9 juin 2000 après avoir révisé sa Constitution. Il restait à modifier certaines dispositions de notre droit positif pour pouvoir assumer toutes nos obligations conventionnelles. Il s’agit de la coopération avec les organes de la Cour et de l’assistance à leur apporter, ainsi que des procédures permettant les arrestations et remises de personnes à la demande de la Cour. Il faut également désigner les structures chargées de communiquer avec celle-ci et prévoir les modalités d’exécution de peines sur notre territoire. Cette proposition y répond.

À l’heure où l’ex-Président Milosevic est présenté devant la justice internationale pour les crimes qu’ il a commis, nous nous félicitions de cette nouvelle avancée (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Dominique Raimbourg - Le groupe socialiste appelait de ses vœux la modification législative qui nous est proposée. Il s’agit d’une avancée très importante, qui permettra que s’exerce enfin une justice internationale indépendante et impartiale pour les crimes les plus graves, souvent commis à grande échelle. Une autre innovation appréciable est d’introduire les victimes dans le procès. Il s’agit également d’un texte de pacification dans la mesure où il n’y pas de retour à l’ordre et à la paix sans la justice. Enfin, ce texte permettra aux Etats de coopérer avec la Cour. Notre groupe le votera, en sachant qu’il convient de rester vigilant sur sa mise en œuvre et sur la nécessaire adaptation de notre droit pénal en ce qui concerne les crimes de guerre et crimes contre l’humanité (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Didier Quentin - Cette proposition de loi de M. Badinter, déjà adoptée par le Sénat, va nous permettre d’organiser notre coopération avec la Cour pénale internationale ; on peut en effet espérer rapidement les soixante ratifications nécessaires à sa création effective.

La France a déjà participé au fonctionnement des tribunaux internationaux pour le Rwanda et l’ex-Yougoslavie, et l’ouverture du procès de Slobodan Milosevic donne toute son actualité à notre débat. 

C’est le 17 juillet 1998 que fut adopté à Rome le statut de la Cour pénale. Dès le 18 juillet, la France le signait. Sur avis du Conseil constitutionnel, elle procédait à une modification de sa Constitution, puis ratifiait le traité de Rome le 9 juin 2000.

Pour être en mesure de coopérer avec la Cour, il est nécessaire d’adopter les dispositions techniques que l’on nous propose aujourd’hui. Elles définissent les conditions d’arrestation et de remise d’une personne à la Cour ainsi que les garanties qui lui sont apportées ; elles traitent de l’exécution des peines et des mesures de réparation prononcées par la Cour.

Compte tenu de l’urgence, cette première étape s’imposait. Dans un second temps, il nous faudra modifier notre droit pénal pour adapter les incriminations aux définitions retenues dans le statut de la Cour. Ce travail sera délicat. Mais il n’était pas possible de laisser se créer un vide juridique au moment de l’entrée en fonction de la Cour internationale. Aussi fallait-il organiser immédiatement les modalités de coopération.

Le 17 juillet 1998, l’idée de justice pénale internationale pour les crimes les plus graves a enfin pris corps. Le Président de la Républiques (Sourires sur les bancs du groupe socialiste) avait toujours voulu que notre pays participe à cette avancée majeure. Bien peu y croyaient pourtant, et l’opposition de grands pays comme la Chine, l’Inde, la Russie et les Etats-Unis a créé bien des difficultés. Il importait donc que la France manifeste sa volonté de coopérer immédiatement avec la Cour. Le groupe RPR votera cette proposition.

M. Emile Blessig - Le texte que nous examinons aujourd’hui a pour objectif d’adapter notre législation au droit international afin de permettre une meilleure coopération de la France avec la CPI, l’enjeu étant de participer à une réelle évolution du droit international. Ce texte s’inscrit dans le processus d’intégration des principes édictés par le traité de Rome de 1998, processus qui a commencé avec la révision constitutionnelle du 28 juin 1999 et qui ne s’achève pas aujourd’hui.

La Cour Pénale internationale constitue une innovation dans le paysage judiciaire international. 120 pays ont signé ses statuts. Elle est compétente pour les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre, les crimes d’agression – lesquels restent à définir. Elle répond aux attentes de milliers de personnes qui veulent que justice soit rendue et elle pourra juger de hautes personnalités, même si elles sont encore en fonction.

L’instauration du Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie puis pour le Rwanda avait constitué une première étape s’agissant de la question de l’immunité des hommes d’Etat. En ce moment même est jugé Slobodan Milosevic pour les crimes qu’il a commis en tant que chef d’Etat. Mais ces juridictions, instaurées pour répondre à des situations de crise, sont temporaires et limitées territorialement, ce qui n’est pas le cas de la CPI.

De son côté, le Cour internationale de justice a rendu, le 14 février dernier, un arrêt dans lequel elle déclare illégal le mandat d’arrêt belge contre un ancien ministre des affaires étrangères du Congo Kinshasa. Cet arrêt représente un recul dans la lutte contre l’impunité, de même d’ailleurs que l’arrêt de la Cour de cassation française du 13 mars 2001, selon lequel " la coutume internationale s’oppose à ce que les chefs d’Etat en exercice puissent faire l’objet de poursuites devant les juridictions pénales d’un Etat étranger ". On se souvient que les familles des victimes de l’attentat du DC 10 d’UTA avaient porté plainte contre le colonel Kadhafi.

Il y a donc urgence à permettre l’entrée en fonction de la CPI. C’est à cette fin que nous avons accepté de modifier la Constitution et cette révision constitutionnelle a fait l’objet d’un large consensus.

La CPI ne pourra exercer sa compétence que lorsqu’un système juridique national manquera à son obligation juridique d’enquêter, de poursuivre ou de punir. Sa raison d’être est de suppléer à la carence des Etats parties, non de supplanter les justices nationales. Il importe donc que la France fasse en sorte que sa législation nationale lui permette de juger des individus ayant commis des crimes relevant du statut de Rome. Il serait en effet choquant que le pays des droits de l’homme soit dessaisi au profit de la CPI.

Or, l’état actuel de notre droit ne nous permet pas une coopération pleine et entière avec la CPI. En effet, les articles 6 à 8 du statut de celle-ci incriminent des agissements qui ne correspondent pas totalement à des qualifications prévues par le droit français. Ainsi en est-il des crimes contre l’humanité, des grossesses forcées, de la stérilisation forcée… De plus, le droit français ne comporte actuellement aucune définition de crimes de guerre. Ceux-ci ne sont poursuivis que par le biais d’infractions de droit commun, et de dispositions du code de justice militaire. Par conséquent, ils ne sont pas imprescriptibles. Il faudrait revoir leur régime juridique.

L’adaptation du droit pénal français apparaît d’autant plus nécessaire que la France est le seul pays à avoir utilisé l’article 124 – qui dit que la CPI ne sera pas compétente pour les crimes de guerre pendant au moins sept ans à compter de la date de sa création – alors même qu’elle avait prétendu que cet article faciliterait l’adhésion d’un plus grand nombre d’Etats. Notre rapporteur a bien fait de dire qu’il serait judicieux de revenir sur cette clause. Je rappelle que, lors du débat sur la réforme constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité de Rome, l’UDF avait regretté, par la voix d’Arthur Paecht, que la France ait fait valoir son droit à user de l’article 124. Nous sommes aujourd’hui plus favorables que jamais à la suppression de cet article.

M. François Loncle - Il faut dire cela au Président de la République.

M. Emile Blessig - Pour conclure, je voudrais poser la question de la compétence universelle. Si ce principe était adopté, les tribunaux français pourraient juger les auteurs des crimes, quel que soit l’endroit où ils ont été commis et quelle que soit la nationalité de l’auteur. C’est sur le fondement de ce principe que le général Pinochet a été arrêté et inculpé sur le sol anglais en 1998. Notons aussi que la France a reconnu la compétence universelle de ses tribunaux pour les crimes commis en ex-Yougoslavie et au Rwanda. Elle ne saurait pratiquer une politique du " deux poids deux mesures ".

Le groupe UDF votera pour cette proposition de loi mais appelle de ses vœux l’étape suivante qui permettra la coopération pleine et entière de la France avec la Cour pénale internationale.

M. le Rapporteur - Très bien.

La discussion générale est close.

Mme la Garde des Sceaux - Je note qu’il y a une volonté unanime d’avancer vite vers un deuxième texte. Il sera prêt dès le début de la future session, sous forme de document de travail sur lequel il sera possible d’ouvrir une concertation.

Je rappelle que la question de l’article 124 était très liée à celle des armées. Le Président de la République, quel qu’il soit, devra la réétudier. Je rappelle aussi que M. Védrine, lors du débat du 22 février 2000, s’était déclaré convaincu qu’il serait possible que la France renonce à cette disposition sans attendre sept ans. De leur côté, les Etats-Unis ont estimé que l’article 124 n’était pas suffisant pour éviter des recours abusifs et ils n’ont pas ratifié la création de la Cour.

En juillet, je pense que nous serons en passe d’avoir les soixante signatures nécessaires et nous pourrons donc travailler sur le sujet.

Le problème de la compétence universelle n’aurait pu être traité aujourd’hui. Il suppose en effet un important travail de fond (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. le Président - J’appelle maintenant, dans les conditions prévues par l’article 91 alinéa 9, les articles de la proposition de loi, dans le texte du Sénat.

Les articles premier à 5, successivement mis aux voix, sont adoptés.

L’ensemble de la proposition de loi, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - Merci de ce vote unanime.



Prochaine séance cet après-midi à quinze heures.

La séance est levée à 13 heures.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,